作者：申轩阳，本名申朋，凤凰网财经研究院副秘书长、北京物资学院MBA校外导师(兼)
国内外金融风险历史表明，中小银行既是风险的易发高发区，也是积累化险经验的探索域。特别是我国自2018年开展防范化解重大风险攻坚战以来，已经历时7年，取得了重要阶段性成效。同时，当前化解处置高风险中小银行机构仍然是防范化解金融风险的重点领域之一。从国内外高风险中小银行处置的比较视角，总结提炼实践经验，探寻创新启示，对进一步提高我国金融风险处置与防范效能具有重要意义。
一、 国际高风险中小银行机构化险的历史教训与主要启示
自亚当.斯密以来，依靠市场这只“看不见的手”配置资源，既是市场经济的核心要义，也是西方发达国家实现富强的基本路径。市场化处置风险，在西方一般工商企业中的主要实践模式就是破产倒闭。一直以来，西方处置高风险中小银行总体上遵循了这一基本准则，但在具体运用方面也逐渐呈现出与一般工商业不一样的图景。
据世界银行统计，自20世纪70年代末至21世纪初，全球93个国家爆发了112次系统性银行危机。美国、日本、墨西哥、阿根廷等其他国家和地区发生的金融危机，导致大规模的银行倒闭，对金融体系和经济运行则造成了深远的影响。从美国历史看，迄今为止经历了三次大规模的银行倒闭潮。基本历史图景可以概述如下：
第一次大规模银行倒闭，发生在1929年至1933年的大萧条时期。此前，由于大多数美国中小银行都投资于股票市场，当股市崩盘时其价值暴跌、风险暴露，进而引发挤兑。在此期间，美国停业或倒闭中小银行约9500家。
具体的处置方式，就是将银行机构视同一般工商企业，无论是因为挤兑导致的流动性丧失而破产，还是经营不善导致的资本抵债而破产，都完全听任市场力量。其结果就是，金融危机与经济萧条形成双下降螺旋，大大加剧了金融风险的破坏力。为平息这一轮银行倒闭风潮，美国总统罗斯福要求银行复业，并且由美联储给银行资产提供流动性，并且放弃了金本位货币制度。同时，美国此后实行了严格的商业银行与投资银行分业经营，并且建立起广泛覆盖银行机构的存款保险制度。
回溯这一历史，可以得到的启发：一是高风险中小银行倒闭潮一旦形成，政府尤其是监管部门“看水流舟”“隔岸观火”，仅凭市场力量回复正常金融秩序，是不可行的。不仅风险蔓延会“火烧连营”，而且会动摇信息、恶化预期，造成经济成本、社会成本都急剧攀升，甚至带来灾难性后果。二是对银行机构的风险处置，政府力量介入是必要的，同时政府介入的方式主要以专业监管和存款保险等必要的风险兜底等方式介入。也正是这一条在一定程度上保障了美国银行业二战之后延续30多年的稳定发展。
第二次大规模银行倒闭是发生在1980-1994年的中小银行倒闭潮。这次倒闭潮的始作俑者是美国储贷协会。在此期间，美国储贷机构面临的巨大同业竞争压力，大多数储贷机构出现亏损。对此，美国监管当局一系列放松监管的措施，助力该机构大肆扩张，包括允许储贷协会从住房贷款领域转入提供消费贷款等传统商业银行业务领域，批准其做安全贷款和包括劣质债券在内的不安全贷款，取消存款利率上限的Q条例，等等。
在这一过程中，因为内部治理失效和外部监管不足等，美国储贷机构投机经营问题突出，甚至金融诈骗盛行。比如，美国货币监理署事后分析发现，1990年-1991年美国破产倒闭的286家银行中，有35%-40%存在可证实的金融犯罪或欺诈。1985年-1986年，由于国际油价下跌引发经济衰退，储贷机构的投资无法收回，导致诸多储贷机构破产，引发社会信心动摇，导致美国1600多家银行倒闭。
为处置该风险，1987年，美国国会通过《银行业平等竞争法》向联邦储贷保险公司注资108亿元，以弥补损失。但问题并没有得到缓解，1989年联邦储贷保险公司的保险基金直接被击穿。随后，通过《金融机构改革、复兴与执行法案》，成立重组信托公司专门负责接管和清算破产的储贷机构，处置不良资产。最终，历时7年之久，重组信托公司通过拍卖、资产证券化等方式，收回不良资产账面价值的85%，纳税人为此承担的净损失超过1240亿美元，占美国当时GDP的2%。期间，司法部还起诉银行高管1100名，其中800人被判刑，并追回账款40亿美元。
从这一过程可以得到的启发：一是，这次倒闭潮的初期，美国监管当局在吸取第一次银行倒闭潮教训的基础上，从对风险机构的不管不顾走向了反面，即面临机构亏损压力，放松监管以支持发展。残酷的事实却是，对高风险机构给予发展政策不仅不能缓释和化解风险，还可能使风险迅速放大，对高风险机构实施市场化出清，以根除风险滋生的底层逻辑，是需要秉持的重要原则。二是，在风险处置初期，吸取第一次银行倒闭潮中吸取教训，从对储户损失不搭不理转向通过向联邦储贷保险公司注资以实现简单的风险兜底。残酷的事实是，这不仅不能增强信心、消除风险，还可能加剧道德风险。三是，在风险处置攻坚期，行政力量介入主要通过市场化专业机构去落实行政意图，使得处置工作高效可行，有利于实现不良资产处置的价值最大化。第四，对高风险机构问题高管的严肃追责问责，是减小“关键人”阻力、实现风险处置有序推进的重要前提，也是确保惩前毖后有威慑力不可或缺的措施。
第三次银行倒闭潮发生在2008年-2013年。这次风险主要是因为房地产泡沫下的次贷危机，源发于美国，后来蔓延到全世界，从金融领域扩散到实体经济领域，成为20世纪30年代“大萧条”之后最严重的全球性经济金融危机。期间，共有25家银行倒闭，其中华盛顿互惠银行宣布破产，是美国历史长最大的单家银行破产；美国花旗银行、德国工业银行、法国巴黎银行、日本瑞穗银行等诸多国际知名大中型银行受到严重冲击，美国贝尔斯登、雷曼兄弟、英国的北岩银行等一批国际知名投资银行破产。特别严重的是，金融风险通过衍生品市场在国际上广泛传导，国际金融市场剧烈动荡。
次贷危机期间，为了应对严重的危机冲击，各国纷纷采取了包括金融救助、政策调控、监管改革等多维度措施在内的系统性方案。比如，美国实施了高达7000亿元的问题资产救助计划，用于收购银行不良资产并向金融机构注资；美联储采取量化宽松的货币政策，累计购买超过1.7万亿美元国债和贷款抵押支持证券，并将联邦基金利率降至接近零的水平；为超过370万房主调整贷款条款，降低月供至收入的31%以下；通过《多德-弗兰克法案》，限制银行自营交易，加强消费者保护，严格资本充足率监管，等等。
由于这次危机中，破产倒闭的主要是大型银行、大型投行、大型保险公司等大型金融机构，面临的主要矛盾是如何处理好化解风险与防止“大而不能倒”之间的关系，避免引发更大范围的道德风险问题。同时，因为风险的系统性特征明显，防范化解风险的措施中，“一行一策”已经并不能很好解决问题，加强调控系统施策才是防范化解风险的主要对策方向。
其主要启示是：一是中小银行风险处置与大型金融机构风险处置存在性质上的区别。前者可以聚焦单体风险化解，避免风险传染引发系统性问题。后者本身就具有系统性影响，在化解单体风险的同时，要充分考虑系统性风险的应对之策。对大型金融机构坚持市场化“硬着陆”的风险处置方式，让市场吸取教训的逻辑，总体成本可能极为高昂，是行不通的。必须在考虑压实机构及其股东、高管等“关键少数”风险承担责任的同时，尽最大可能消除风险影响，因此风险隔离、风险问责与风险处置既相互联系、又相互独立，是解决问题的关键。二是中小银行因为同质化因素，风险蔓延引起的系统性问题，与大型金融机构本身的系统性影响具有本质的区别，前者是通过传染、传导形成次生风险，因此才具有系统性，切断风险传染路径就可以解决问题。而大型金融机构因为自己就是系统中的“庞然大物”，牵一发而动全身，风险处置需要立足于恢复其在金融系统中的功能和市场对其相关业务的信心，则是消除系统性风险的关键。因此，对大型金融机构风险处置与中小银行风险处置中的系统性金融风险的性质、形成机理及应对策略需要做出差异化安排，在坚持市场化风险处置原则中，着力的重点必须相应进行区分。
最近一次是以美国硅谷银行为标志的银行倒闭风波。这次硅谷银行倒闭的主要原因是，硅谷银行资产负债结构的错配严重制约其政策风险应对适应能力。具体来看，硅谷银行的负债短期化特征突出，由于新冠疫情期间科技企业估值泡沫不断积累，硅谷银行吸收了科技企业大量富余存款，规模在2021年末达1900亿美元，较2019年末增长2.06倍，且近七成为活期存款。其资产的单一化问题严重，硅谷银行从2019年开始，将资产大量配置到证券资产中，到2022年第一季度持有证券，已从2019年的277亿美元增至1260亿美元，占总资产的“半壁江山“。
随着美联储连续加息11次共计525个基点，科技企业市值阶段性缩水，企业流动性趋紧，引发硅谷银行存款流失，同时利率上升导致硅谷银行的证券投资大量亏损，"两头挤压"引发硅谷银行流动性风险。加之互联网时代信息高速扩散与网络挤兑不受时空限制的特征，硅谷银行从暴露风险到引发危机在极短时间内就形成闭环。如，硅谷银行在披露损失和募股后，恐慌在美国社交媒体平台上蔓延，储户快速通过手机银行等自助设备快速转移款项，48小时内提取超过400亿美元存款，约占该行存款总额的四分之一，直接导致硅谷银行迅速陷入流动性危机。相比而言，美国史上倒闭的最大银行﹣﹣华盛顿互惠银行在2008年9月倒闭前的16天内流失存款170亿美元，其挤兑规模和速度都远小于此次硅谷银行。硅谷银行倒闭还引发了美国签名银行、第一共和银行等区域性银行连环危机，形成局部“倒闭潮”。
这一次的风险处置中，美联储显得灵活而且果断，包括对相关银行参与存款保险和未存于存款保险的所有存款全额担保，允许银行以面值而非市值抵押国债换取流动性，将硅谷银行分拆出售。同时，采用"只救储户，不救股东"的风险处置思路，美国财政部、美联储和美国联邦存款保险公司明确只为储户的存款兜底，而且要求银行损失首先由股东承担。硅谷银行破产后，监管机构迅速采取行动，通过设立过桥银行、提供流动性支持等措施，确保风险得到有效隔离，同时推动市场化的解决方案。这种处理方式既有效防止风险外溢，又稳定了市场信心，避免恐慌情绪进一步蔓延，体现市场化机制与监管及时行动的有机结合。硅谷银行CEO被部分股东集体诉讼，指控其风险披露欺诈。
这次危机处置的主要启示在于：一是新环境中落实市场化风险处置原则需要强化系统思维。在互联网技术背景下，要高度关注单家机构产生的市场关联性和风险系统性，快捷果断的风险处置行动，才能走在风险的前面，否则将难以抵御金融风险的外溢性。硅谷银行风险处置措施中实施存款全面担保，引用的法律条款正是系统性风险例外条款。同时，硅谷银行破产及其引发的连锁反应，在美国政府的强力推动下，仅仅10多天就完成关键性风险处置工作，风险迅速得以阻断，市场信心得以恢复，也充分证明这一措施的有效性。二是对高风险机构处置要将区分流动性风险与财务风险摆在非常突出的位置。硅谷银行披露财报显示的是临时性财务困难，如果有流动性支持，证券持有到期，其实质性财务风险并不高。所以，在市场化处置方式上，以票面价值抵押提供流动性是非常关键的一着。正因为有这一点，对存款的全额担保，其实质风险并不高。这也表明，基于实质风险的“一行一策”处置思路，即使在紧急情况下，也是重大风险处置中可行的基本方法论。三是风险处置中把保护银行储户的利益作为首要原则，这是有效处置风险、切实稳定信心的核心所在。这个过程坚持法治化原则的基本内涵，就变成合理解释法律和恰当运用法律，而不是“削足适履”限缩可用的政策措施空间。
二、 我国中小银行化险的历史经验及其约束条件
我国中小银行化险大致经历了三个阶段，分别形成了相应的政策体系。
第一阶段，治理金融三乱中处置乱设金融机构。在二十世纪九十年代，由于改革开放形成的财富成果已经有所积累，民营经济日益兴盛，而金融改革滞后于经济改革问题逐步凸显。
这一时期的风险特征是风险点多，分布面广，同时单家机构的风险量级较低。对此，历时7年进行系统整顿，包括全国范围内关闭或者合并违规经营的农村合作基金会，通过整顿将约1000家信托公司缩减为近60家，关闭海南发展银行、广国投等一批风险突出、问题严重的金融机构，通过转制为农村信用社、改制为城商行、合并为同一法人机构等多种方式清理整顿城市信用社。化险的基本路径为，风险过高的果断关闭，有重组价值的按行政区域合并重组。其结果就是，全部清理农村合作基金会，转制形成了一批扎根县域的农村信用社，留存数千家服务地市的城市信用社，改制打造千余家城市商业银行。在平稳处置历史风险的同时，丰富了我国银行业服务体系。
这一次化险的基本策略是，通过当地政府行政主导的方式，及时清理一批没有留存价值的小微型金融机构，并且能够迅速实现风险出清和机构摘牌的；但是风险没有及时出清的机构，后续处置过程就拖得相当漫长。同时，通过整合重组的方式还消化吸收了一批有市场留存价值的中小银行机构，。后续实践证明，这既在一定程度上成功化解了一部分高风险机构风险，培育了一批高质量中小银行。其主要启示：一是以留存机构为主的化险方式，有机构在整合重组过程中成功化险的，基本实现了市场化经营机制的成功转换，总体上做到了与当地经济共生共荣。
第二阶段，通过全面深化改革的方式，对中小银行风险机构采取“一行一策”方式进一步出清。这一过程大致发端于本世纪初，主要通过风险评级确定高风险机构，通过监管部门与地方政府联动的方式，按照“以牌照换资源”“以改革促发展”的思路，推动风险机构在改革发展中化解风险。改革化险的重点机构是高风险城商行、所有城市信用社和相当部分农村信用社。
这一阶段化险的基本导向是利用发展成果消化历史风险。为了调动地方投入资源化解中小银行机构风险，对高风险机构在监管政策鼓励方面进行了一系列探索，比如对吸收合并高风险机构的银行给予设立分支机构的机会，对于投资入股高风险机构放款股权比例限制，给予良好银行跨区域发展机会，等等。这些化险措施的实施，主要给予监管激励，同时注重以未来获利的方式调动地方积极性，对重组改革后的机构提出公司治理要求，等等。
这一化险过程的启示是：注重发挥机构的主体作用。通过监管激励的方式，推动高风险机构改革与化险并重，培育了一批中小银行品牌，打造了一批地方中小银行“名片”。二是推动地方主导风险化解与防止地方控制银行成为其“钱袋子”之间的“隔离墙”要建设到位。
第三阶段，风险攻坚战至今，将中小银行化险作为重点攻坚任务。一方面，一些风险严重的中小银行所处地方经济增长乏力，在大型银行上收信贷审批权限后，地方经济风险就集中反映到地方中小银行身上。另一方面，有些中小银行内部控制不严、道德风险、金融诈骗问题突出。党中央明确指出，金融风险背后往往存在金融腐败。对于这些风险的处置，必须让相关责任人承担责任，必须让“作恶者付出代价”。
因此，这一轮中小银行化险与改革是始终并联在一起的，监管与地方是有机联动的。政策导向方面，既高度重视防范好道德风险，又要把握住不发生系统性风险的底线。总体思路方面，坚持上下统筹、分工包案、凝聚合力，全力处置高风险机构，促进治理重塑、管理重构、业务重组。具体措施方面，通过好机构承接业务保持服务的连续性，阻断系统性风险滋生蔓延，通过破产风险机构实现法人资格的灭失，将“害群之马”彻底提出金融市场。如，对高风险的包商银行采取"新设一家银行收购承接业务＋包商银行破产清算"的处置方案，实施风险出清。再入，对农信系统，适应互联网背景下大中型银行业务和服务顺利下沉的趋势，调整农村信用社必须扎根县域的原有理念，组建省级同一法人机构，强化风险管理，提高经营水平。对村镇银行通过“村改分”“村改支”方式合并重组，防止“山高皇帝远”“尾大不掉”滋生风险。经过努力，2024年全国已有接近200家中小银行注销。目前，这一过程仍在继续。
这一阶段中小银行化险的关键要求在于：发挥地方积极性与约束地方控制力相协调，高风险机构病灶出清与业务服务留存同步推进，加强监管约束与健全化险激励机制有机统筹。
三、 当前我国中小银行化险的环境形势及策略路径
我国中小银行风险总体可控，逐步收敛。中国人民银行发布的《金融稳定报告(2024)》显示，截至2023年末，参与评级的3936家银行机构中，代表高风险的“红区”银行仅357家，资产规模7.05万亿元，高风险银行资产占比仅1.78%。同时，高风险中小银行化险工作进入“啃硬骨头”阶段。需要适应性的经济金融环境，对化险策略进一步优化完善。
第一，将风险当下出清摆在更加突出的位置实施精准拆弹。当前，我国经济面临国内外经济金融不确定性因素增多，必须守住不发生系统性金融风险底线。这要求中小银行化险必须盯住实质性风险，化险策略必须能够实现风险实质性出清。同时，银行业利差收窄，盈利空间受限，通过未来盈利消化风险的边际能力有所减弱，曾经有效的“以时间换空间”化险策略面临的约束更趋严格。一旦高风险机构化险过程中风险不能有效出清，极有可能成为“麻绳的细处”，严重影响我国金融系统抗风险的韧性。
第二，在精准判断可能滋生系统性风险的机理和路径的基础上精准施策。我国中小银行风险总量在我国金融体系中占比不大，本身直接衍生出系统性风险的可能性不大。但是因为中小银行具有同质性，其储户可能因为同理心，采取一致性行动，导致风险蔓延扩散。比如，河南村镇银行风险爆发之后，在不到一个月的时间里，出现了存款从所有村镇银行往大型银行大搬家的问题，这就容易引发系统性问题。所以，对中小银行化险政策措施的确定，要充分评估相关措施引起同理心反应，以及因为同质化引起的风险共振可能性，严防处置风险的风险，甚至演化成系统性风险。
第三，坚持市场化化险原则的坚定性与具体措施的灵活性有机结合。从国际中小银行化险经验看，市场化化险原则是实现风险出清的必由之路，但是在如何实施市场化原则，政府发挥积极作用与市场发挥决定性作用如何有机结合，则需要具体问题具体分析。尤其要充分考虑基本本身风险的系统性影响，及其风险蔓延传导的系统性影响，这二者之间存在重大区别。比如，对于规模较小的村镇银行、农商银行等，其风险处置在聚焦单体风险出清的同时，只要避免同理心联想产生的风险外溢即可。但是对规模近万亿的银行化险，则要慎之又慎，严防相关政策引发金融市场震荡。
第四，将防范道德风险、反金融腐败作为硬杠杠，实施机构重构和业务重塑。目前，金融法正在起草，金融稳定法二读之后正在修改之中，要明确股东、债权人、地方政府、监管单位、中央银行、存保机构、金融稳定基金、储户等各方承担的责任，对责任边界划分清晰，以利于防范道德风险。要对金融反腐败作出明确规定，将金融反腐融入中小银行改革化险的重要内容如何给股票加杠杆，融入改制后的银行机构的公司治理机制之中。同时，在中小银行化险过程中，必须坚持“做坏事必须付出相应代价”原则，让经营出问题的机构及相关责任人得到应有的惩罚，对风险制造者严肃追责问责。坚持"好人得好报"的原则，让经营好、参与风险处置积极的机构得到应有的奖励。
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